（公聴会の開催等）

第十六条　都道府県又は市町村は、次項の規定による場合を除くほか、都市計画の案を作成しようとする場合において必要があると認めるときは、公聴会の開催等住民の意見を反映させるために必要な措置を講ずるものとする。

２　都市計画に定める地区計画等の案は、意見の提出方法その他の政令で定める事項について条例で定めるところにより、その案に係る区域内の土地の所有者その他政令で定める利害関係を有する者の意見を求めて作成するものとする。

３　市町村は、前項の条例において、住民又は利害関係人から地区計画等に関する都市計画の決定若しくは変更又は地区計画等の案の内容となるべき事項を申し出る方法を定めることができる。

（都市計画の案の縦覧等）

第十七条　都道府県又は市町村は、都市計画を決定しようとするときは、あらかじめ、国土交通省令で定めるところにより、その旨を公告し、当該都市計画の案を、当該都市計画を決定しようとする理由を記載した書面を添えて、当該公告の日から二週間公衆の縦覧に供しなければならない。

２　前項の規定による公告があつたときは、関係市町村の住民及び利害関係人は、同項の縦覧期間満了の日までに、縦覧に供された都市計画の案について、都道府県の作成に係るものにあつては都道府県に、市町村の作成に係るものにあつては市町村に、意見書を提出することができる。

３　特定街区に関する都市計画の案については、政令で定める利害関係を有する者の同意を得なければならない。

４　遊休土地転換利用促進地区に関する都市計画の案については、当該遊休土地転換利用促進地区内の土地に関する所有権又は地上権その他の政令で定める使用若しくは収益を目的とする権利を有する者の意見を聴かなければならない。

５　都市計画事業の施行予定者を定める都市計画の案については、当該施行予定者の同意を得なければならない。ただし、第十二条の三第二項の規定の適用がある事項については、この限りでない。

（条例との関係）

第十七条の二　前二条の規定は、都道府県又は市町村が、住民又は利害関係人に係る都市計画の決定の手続に関する事項（前二条の規定に反しないものに限る。）について、条例で必要な規定を定めることを妨げるものではない。

　●最一小判昭和47年10月12日民集26巻８号1410頁（�T―74）

　事案：浄化槽清掃業を営むＸは、市長Ｙに対してＨ市における汚物処理業の許可申請を行ったが、Ｙは不許可処分をした。Ｘは不許可処分の取消しを求めたが、横浜地判昭和40年７月１日行集16巻８号1434頁はＸの請求を棄却した。これに対し、東京高判昭和42年11月21日行集18巻12号1434頁は、Ｙの不許可処分に裁量権の逸脱があったとしてＸの請求を認め、不許可処分を取り消した。Ｙが上告し、最高裁判所第一小法廷は東京高等裁判所判決を破棄し、事件を同高等裁判所に差し戻した。

　判旨：旧「清掃法一五条一項が、特別清掃地域内においては、その地域の市町村長の許可を受けなければ、汚物の収集、運搬または処分を業として行なつてはならないものと規定したのは、特別清掃地域内において汚物を一定の計画に従つて収集、処分することは市町村の責務であるが（同法六条、地方自治法二条三項七号、同法別表第二の一一参照）、これをすべて市町村がみずから処理することは実際上できないため、前記許可を与えた汚物取扱業者をして右市町村の事務を代行させることにより、みずから処理したのと同様の効果を確保しようとしたものであると解せられる。かかる趣旨にかんがみれば、市町村長が前記許可を与えるかどうかは、清掃法の目的と当該市町村の清掃計画とに照らし、市町村がその責務である汚物処理の事務を円滑完全に遂行するのに必要適切であるかどうかという観点から、これを決すべきものであり、その意味において、市町村長の自由裁量に委ねられているものと解するのが相当である」。

　●最一小判平成16年１月15日判時1849号30頁

　事案：Ｘ（原告・被控訴人・被上告人）は、廃棄物の処理及び清掃に関する法律（廃棄物処理法）第７条第１項により、Ｙ（松任市長、被告・控訴人・上告人）に対して一般廃棄物収集・運搬業の許可申請を行った。Ｙは不許可処分を行ったため、Ｘがその取消を求めた。金沢地判平成12年10月13日判例集未登載はＸの請求を認め、名古屋高金沢支判平成14年８月28日判例集未登載はＹの控訴を棄却したが、最高裁判所第一小法廷は、Ｙの上告を認容してＸの請求を棄却した。

　判旨：「廃棄物処理法は、（中略）一般廃棄物の収集及び運搬は本来市町村が自らの事業として実施すべきものであるとして、市町村は当該市町村の区域内の一般廃棄物処理計画を定めなければならないと定めている。そして、一般廃棄物処理計画には、一般廃棄物の発生量及び処理量の見込み、一般廃棄物の適正な処理及びこれを実施する者に関する基本的事項等を定めるものとされている（廃棄物処理法６条２項１号、４号）。これは、一般廃棄物の発生量及び処理量の見込みに基づいて、これを適正に処理する実施主体を定める趣旨のものと解される。そうすると、既存の許可業者等によって一般廃棄物の適正な収集及び運搬が行われてきており、これを踏まえて一般廃棄物処理計画が作成されているような場合には、市町村長は、これとは別にされた一般廃棄物収集運搬業の許可申請について審査するに当たり、一般廃棄物の適正な収集及び運搬を継続的かつ安定的に実施させるためには、既存の許可業者等のみに引き続きこれを行わせることが相当であるとして、当該申請の内容は一般廃棄物処理計画に適合するものであるとは認められないという判断をすることもできるものというべきである」。

　●最一小判平成18年11月２日民集60巻９号3249頁（�T−75。小田急高架化訴訟）

　第８回において扱う。

　●最二小判平成18年９月４日訟月54巻８号1585頁（林試の森事件）

　第８回において扱う。

　３．行政計画と争訟

　行政計画は、いかなるものであれ、将来的に何らかの我々の生活に何らかの影響を及ぼしうる（そのことが全く想定されない計画は存在しえないであろう）。そのため、行政計画を行政不服審査法や行政事件訴訟法によって争うことは可能であるかが問題となる。これについては、法的拘束力の有無を分けて検討する必要がある。

　まず、法的拘束力を持たない行政計画（新産業都市建設基本計画など）は、指針的な性格しか持たず、具体的な処分として扱われないから、行政事件訴訟法に基づく取消訴訟で争うことはできない（大分地判昭和54年３月５日行裁例集30巻３号397頁を参照）。

　それでは、法的拘束力を有する行政計画は取消訴訟の対象となるのであろうか 。ここで判例の動向を概観する。

　例１：土地区画整理事業計画

　土地区画整理法第２条第１項は、「土地区画整理事業」を「都市計画区域内の土地について、公共施設の整備改善及び宅地の利用の増進を図るため、この法律で定めるところに従つて行われる土地の区画形質の変更及び公共施設の新設又は変更に関する事業」と定義する。大まかな手続は、事業計画の決定・公告→仮換地の指定→建築物等の移転・除却→工事→換地計画の認可→換地処分→生産金の徴収・交付という流れである。この手続の最初の段階において土地区画整理事業計画の妥当性を争うことができるのかが問題とされる。このような事業計画が決定され、公告されれば、土地の形質変更や建物の新築などについて制約を受けることになるからである（同第76条第１項、第85条および第140条を参照すること）。

　�@最大判昭和41年２月23日民集20巻２号271頁は、こうした制約が「当該事業計画の円滑な遂行に対する障害を除去するための必要に基づき、法律が特に付与した公告に伴う附随的な効果にとどまるのであって、事業計画の決定ないし公告そのものの効果として発生する権利制限とはいえ」ず、「事業計画自体ではその遂行によって利害関係者の権利にどのような変動を及ぼすかが、必ずしも具体的に確定されているわけではなく、いわば当該土地区画整理事業の青写真たる性質を有するにすぎない」から、取消訴訟の対象にはならない、とした。

　従って、私人は、計画に不服を持つ場合であっても、計画そのものではなく、計画に基づく具体的な処分に対して訴訟を提起すべきである、ということになるのであろう。しかし、これに対しては、計画そのものを訴訟の対象にすることこそ、計画に関する各紛争を早期に、かつ根本的に解決する道筋であるとして、批判も強かった。

　ようやく、最大判平成20年９月10日民集62巻１号１頁（�U−152）により、土地区画整理事業計画を取消訴訟により争うことが認められるようになった。事案および判旨を紹介しておく。

　事案：Ｙ１（浜松市。被告・被控訴人・被上告人）は、市内を通る遠州鉄道鉄道線（通称西鹿島線。新浜松駅〜西鹿島駅）の連続立体交差事業の一環として、同線の上島駅の高架化および同駅周辺の公共施設の整備改善等を図るため、西遠広域都市計画事業上島駅周辺土地区画整理事業（本件土地区画整理事業）を計画した。平成15年11月７日、Ｙ１は土地区画整理法第52条第１項の規定に基づき、Ｙ２（静岡県知事、被告・被控訴人）に対して本件土地区画整理事業の事業計画において定める設計の概要に関して認可を申請した。同月17日、Ｙ２はＹ１に対して認可を行った。これを受けて、Ｙ１は同月25日に本件土地区画整理事業の決定を行い、公告を行った。これに対し、本件土地区画整理事業の施行地区内に土地を所有するＸらは、本件土地区画整理事業が法律に定められる事業目的を欠いているなどと主張し、取消を求めて出訴した。

　静岡地判平成17年４月14日民集62巻８号2061頁はＸらの請求を却下し、東京高判平成17年９月28日民集62巻８号2087頁も控訴を棄却したが、最高裁判所大法廷は東京高等裁判所判決を破棄し、事件を静岡地方裁判所に差し戻した（以下、「法」は土地区画整理法のこと）。

　判旨：市町村が土地区画整理事業を公告すると、「換地処分の公告がある日まで、施行地区内において、土地区画整理事業の施行の障害となるおそれがある土地の形質の変更若しくは建築物その他の工作物の新築、改築若しくは増築を行い、又は政令で定める移動の容易でない物件の設置若しくはたい積を行おうとする者は、都道府県知事の許可を受けなければならず（法76条１項）、これに違反した者がある場合には、都道府県知事は、当該違反者又はその承継者に対し、当該土地の原状回復等を命ずることができ（同条４項）、この命令に違反した者に対しては刑罰が科される（法140条）。このほか、施行地区内の宅地についての所有権以外の権利で登記のないものを有し又は有することとなった者は、書面をもってその権利の種類及び内容を施行者に申告しなければならず（法85条１項）、施行者は、その申告がない限り、これを存しないものとみなして、仮換地の指定や換地処分等をすることができることとされている（同条５項）」。そして、「事業計画が決定されると、当該土地区画整理事業の施行によって施行地区内の宅地所有者等の権利にいかなる影響が及ぶかについて、一定の限度で具体的に予測することが可能にな」り、事業計画が決定されると「特段の事情のない限り、その事業計画に定められたところに従って具体的な事業がそのまま進められ、その後の手続として、施行地区内の宅地について換地処分が当然に行われることになる。前記の建築行為等の制限は、このような事業計画の決定に基づく具体的な事業の施行の障害となるおそれのある事態が生ずることを防ぐために法的強制力を伴って設けられているのであり、しかも、施行地区内の宅地所有者等は、換地処分の公告がある日まで、その制限を継続的に課され続ける」。従って、「施行地区内の宅地所有者等は、事業計画の決定がされることによって、前記のような規制を伴う土地区画整理事業の手続に従って換地処分を受けるべき地位に立たされるものということができ、その意味で、その法的地位に直接的な影響が生ずるものというべきであり、事業計画の決定に伴う法的効果が一般的、抽象的なものにすぎないということはできない」。

　また、「換地処分を受けた宅地所有者等やその前に仮換地の指定を受けた宅地所有者等は、当該換地処分等を対象として取消訴訟を提起することができるが、換地処分等がされた段階では、実際上、既に工事等も進ちょくし、換地計画も具体的に定められるなどしており、その時点で事業計画の違法を理由として当該換地処分等を取り消した場合には、事業全体に著しい混乱をもたらすことになりかね」ず、「換地処分等の取消訴訟において、宅地所有者等が事業計画の違法を主張し、その主張が認められたとしても、当該換地処分等を取り消すことは公共の福祉に適合しないとして事情判決（行政事件訴訟法31条１項）がされる可能性が相当程度あるのであり、換地処分等がされた段階でこれを対象として取消訴訟を提起することができるとしても、宅地所有者等の被る権利侵害に対する救済が十分に果たされるとはいい難い。そうすると、事業計画の適否が争われる場合、実効的な権利救済を図るためには、事業計画の決定がされた段階で、これを対象とした取消訴訟の提起を認めることに合理性があるというべきであ」り、「市町村の施行に係る土地区画整理事業の事業計画の決定は、施行地区内の宅地所有者等の法的地位に変動をもたらすものであって、抗告訴訟の対象とするに足りる法的効果を有するものということができ、実効的な権利救済を図るという観点から見ても、これを対象とした抗告訴訟の提起を認めるのが合理的である。したがって、上記事業計画の決定は、行政事件訴訟法３条２項にいう『行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為』に当たる」。

　例２．土地区画整理組合の設立認可

　最三小判昭和60年12月12日民集39巻８号1821頁は、処分性を認める。従って、設立認可は取消訴訟の対象となる。

　例３．市町村営の土地改良事業に係る事業施行認可

　最一小判昭和61年２月13日民集40巻１号１頁は、処分性を認める。従って、事業施行認可は取消訴訟の対象となる。

　例４．都市再開発法に基づく第二種市街地再開発事業計画の決定

　処分性が認められ、取消訴訟の対象となる。

　●最一小判平成4年11月26日民集46巻８号2658頁

　事案　大阪市は、昭和59年６月11日、都市再開発法第54条第１項に基づき、大阪都市計画事業阿倍野Ａ１地区第二種市街地再開発事業の事業計画を決定し、同日付の同市告示第338号により公示した。これに対し、阿倍野Ａ１地区や同Ａ２地区に土地・建物を所有し、またはこれらを賃借して営業を行っているＸらは、この事業を実施することにより、直接的に生活環境、財産、営業等に甚大な影響を受けるとともに、事業計画について住民の同意がなされておらず、手続上の瑕疵があるなどと主張し、事業計画決定の取消を求めて出訴した。大阪地判昭和61年３月26日行集37巻３号499頁はＸらの請求を却下したが、大阪高判昭和63年６月24日行集39巻5･6号498頁はＸらのうちＡ１地区内に土地・建物を所有するＸ１について控訴を認容して事件を大阪地方裁判所に差し戻し、Ｘ２らについては訴えを却下した。大阪市は上告したが、最高裁判所第一小法廷は上告を棄却した。

　判旨：「都市再開発法五一条一項、五四条一項は、市町村が、第二種市街地再開発事業を施行しようとするときは、設計の概要について都道府県知事の認可を受けて事業計画（以下「再開発事業計画」という。）を決定し、これを公告しなければならないものとしている。そして、第二種市街地再開発事業については、土地収用法三条各号の一に規定する事業に該当するものとみなして同法の規定を適用するものとし（都市再開発法六条一項、都市計画法六九条）、都道府県知事がする設計の概要の認可をもって土地収用法二〇条の規定による事業の認定に代えるものとするとともに、再開発事業計画の決定の公告をもって同法二六条一項の規定による事業の認定の告示とみなすものとしている（都市再開発法六条四項、同法施行令一条の六、都市計画法七〇条一項）。したがって、再開発事業計画の決定は、その公告の日から、土地収用法上の事業の認定と同一の法律効果を生ずるものであるから（同法二六条四項）、市町村は、右決定の公告により、同法に基づく収用権限を取得するとともに、その結果として、施行地区内の土地の所有者等は、特段の事情のない限り、自己の所有地等が収用されるべき地位に立たされることとなる。しかも、この場合、都市再開発法上、施行地区内の宅地の所有者等は、契約又は収用により施行者（市町村）に取得される当該宅地等につき、公告があった日から起算して三〇日以内に、その対償の払渡しを受けることとするか又はこれに代えて建築施設の部分の譲受け希望の申出をするかの選択を余儀なくされるのである（同法一一八条の二第一項一号）」。従って、「公告された再開発事業計画の決定は、施行地区内の土地の所有者等の法的地位に直接的な影響を及ぼすものであって、抗告訴訟の対象となる行政処分に当たると解するのが相当である」。

　（なお、大阪高等裁判所によって訴えを却下されたＸ２らは上告したが、最一小判平成４年11月26日判例集未登載は上告を棄却した。）

　例５．都市計画の用途地域の指定によって建築制限などの義務が課される場合

　都市計画法に基づく用途地域の指定により、やはり、当該地域内の土地所有者などには建築基準法上の建築制限などの制約（義務）が課され、その範囲内で一定の法状態（権利状態）の変動が生じることとなる。しかし、判例は、用途地域の指定に処分性を認めていない。従って、土地区画整理事業計画と同じように、私人は、計画に不服を持つ場合であっても、計画そのものではなく、計画に基づく具体的な処分に対して訴訟を提起すべきである、ということになるのであろう。

　●最一小判昭和57年４月22日民集36巻４号705頁（�U−153）

　事案：岩手県知事（被告）は、昭和48年５月１日、同県告示第591号により、盛岡広域都市計画用途地域のうち、当時の紫波郡都南村（現在は盛岡市の一部）の某地域を工業地域に指定した。これに対し、当該地域内で精神病院を経営するＸらは、この指定によって病院等の建築物を建築することができなくなる（現行の都市計画法第９条第11項および建築基準法第48条第11項を参照）などとして、工業地域の指定の無効確認などを求める訴訟を提起した。盛岡地判昭和52年３月10日行集28巻３号194頁はＸらの請求を却下し、仙台高判昭和53年２月28日行集29巻２号191頁もＸらの控訴を棄却した。最高裁判所第一小法廷もＸらの上告を棄却した。

　判旨：「都市計画区域内において工業地域を指定する決定は、都市計画法八条一項一号に基づき都市計画決定の一つとしてされるものであり、右決定が告示されて効力を生ずると、当該地域内においては、建築物の用途、容積率、建ぺい率等につき従前と異なる基準が適用され（建築基準法四八条七項、五二条一項三号、五三条一項二号等）、これらの基準に適合しない建築物については、建築確認を受けることができず、ひいてその建築等をすることができないこととなるから（同法六条四項、五項）、右決定が、当該地域内の土地所有者等に建築基準法上新たな制約を課し、その限度で一定の法状態の変動を生ぜしめるものであることは否定できないが、かかる効果は、あたかも新たに右のような制約を課する法令が制定された場合におけると同様の当該地域内の不特定多数の者に対する一般的抽象的なそれにすぎず、このような効果を生ずるということだけから直ちに右地域内の個人に対する具体的な権利侵害を伴う処分があつたものとして、これに対する抗告訴訟を肯定することはできない。」

　４．計画担保責任

　行政計画の変更や中止によって損害を受けた者に対する損失補償または損害賠償の要否が問題となることがある。行政計画の変更や中止そのものは適法であっても、信義誠実の原則（信頼保護の原則）により、損害賠償や損失補償などを行わずに行政計画を変更または中止するならば行政主体に不法行為責任が認められることがある。

　●熊本地玉名支判昭和44年４月30日判時574号60頁

　事案：荒尾市（被告）は、住宅難を緩和するため、同市内に住宅団地の建設計画を立て、土地を購入した上で計画を実行に移した。この計画によると公営、民営を合わせて1500戸の住宅を建設するなどとなっていたが、浴室設備の計画がなかったため、同市は公衆浴場を設置することとなり、原告が選ばれた。原告は被告の要求を受けて増設も可能となるように公衆浴場の建設に着手し、ほぼ完成させた上で熊本県より公衆浴場営業の許可を得た。ところが、昭和35年12月24日に前市長が死亡し、新市長が選任された後、住宅団地建設計画は大幅に縮小され、昭和36年度からの建設計画は全面的に中止された。これにより、原告は、この住宅団地の地理的条件によって営業許可を得ながらも営業ができないなどとして、損害賠償を請求する訴訟を提起した。熊本地方裁判所玉名支部は、原告の請求を一部認容した。

　判旨：本件において「被告市の執行機関たる首長が、原告の浴場建設を徒労に帰せしめるような該団地建設計画の廃止（該公営住宅建設事業の廃止）の挙に出るということは、これによつて原告の被むる不利益を防止し、もしくはその損害を賠償することを条件としてはじめて許容されるべきものであり、然らざる限り該行為は違法性を帯びるものといわなければならない」。また、「原告は被告市のかかる協力援助を期待してこれに信頼を懸けることができるという協助・互恵の信頼関係が成立しておるものであるというべく、しかしてかかる協助・互恵の信頼関係に基づき原告の有する利益は十分法律上の保護に値いするものであるというべきであるから、かかる利益を何らの代償的措置を講ずることなく一方的に奪うということは信義則ないし公序良俗に反し、また禁反言の法理からも許されないところであ」る。もっとも、荒尾市が「その行政施策（財政緊縮政策等）の必要に基づき本件団地の建設を廃止する所為には何ら違法と目すべきものがなく、それ自体としては適法なものといわなければならない」が、本件の場合は、原告が「団地の共同施設たる浴場を建設経営することによつて被告市の公営住宅法上の義務を実質的に肩替りし、延いてはその管理行政に協力し、反面同被告の住宅団地完成によつて、自己の生活基盤の安定も期し得られるものと信じてきた原告の信頼を著しく破る背信的所為となる（何らの代償的措置も講じないものである限り）ものであり、かつ当時右団地建設の廃止によつて原告がその建設に係る公衆浴場に採算のとれる浴客の来集を全く期待し得なくなるものであること、すなわち原告における致命的な損害発生の必然性を被告市において十分認識しておつたことは、本件弁論の全趣旨に徴し明白であるから、結局被告市の所為は、故意に因り違法に他人の利益を侵害するものとして不法行為（仮に典型的な不法行為でないとしても、すくなくともいわゆる適法行為による不法行為）を構成するものというべきであり、被告市は結局原告の被むつた損害を賠償すべき義務を免がれ得ないものといわなければならない」。

　●最三小判昭和56年１月27日民集35巻１号35頁（�T−25）

　第４回において取り上げた。なお、この判決は不法行為責任という構成をとるが、原田尚彦『行政法要論』〔全訂第七版補訂二版〕（2012年、学陽書房）132頁は、この最高裁判所第三小法廷判決の法的構成を疑問として「計画変更は適法であるというのであれば、それによって特別の犠牲を蒙った者には、行政行為の撤回にともなう信頼保護の法理に準じ、損失補償をあたえると構成する方が素直な解釈であろう」と述べる。たしかに、原因行為である行政計画の変更・中止（場合によっては廃止）そのものが適法であるが私人が損害を被った場合に、不法行為責任の問題とするのは、相対的違法という観念を用いるにしても、奇異な感じは否めない。

（2015年９月22日掲載）

（2015年10月21日修正）

（2017年10月26日修正）

（2017年12月20日修正）

〔戻る〕