いよいよ迫る市町村合併

｛「食と水を考える会」主宰講演会、2003年２月15日、19時から21時まで、千歳村農村環境改善センターにて｝

  序：以下は、上記題目の下で行った講演のための草稿です。当日は、時間の関係もあり、項目を選びつつ、適宜要約して話をさせていただきましたが、ホームペ−ジにて公開するにあたり、全文を公表することといたしました。 今回も、機会を与えていただき、また、当日にコーディネーターを務められた春野慶司氏（千歳村村議会議員）、そして御来場の皆様には、熱心にお聴きいただき、御意見御質問をいただきました。改めて御礼申し上げます。

  これまで、私は、2001年１月27日と2002年１月12日の２回、この千歳村農村環境改善センターにおいて市町村合併に関する小講演をさせていただいた^（１）。私自身は、大分市役所での講演「地方分権とこれからの行政のあり方」において市町村合併を取り上げており、その場でも懐疑的な見方を示した^（２）。その後も、宮崎県、そして湯布院町で、やはり市町村合併に関する講演を繰り返してきた。

  後にも述べるように、昨年、市町村合併への動きは加速度を増した。2005年３月に現在の市町村合併特例法が失効し、それまでに合併しなければ「特典」が受けられないのであるが、協議の手間などを考えるならば、今年３月までに法定合併協議会を立ち上げなければ間に合わないからである。そして、地方制度調査小委員会の委員である西尾勝教授が、11月１日、「今後の基礎的自治体のあり方について（私案）」と題された文書、いわゆる西尾私案を同委員会専門小委員会に提出した。これについては様々な反響があったが、政府としては、おおむね、この西尾私案に沿う形で、市町村合併を、さらにその後の地方自治制度を設計していくようである。

  端的に述べるならば、政府、財界などにとって、市町村合併は既定の路線であると言いうる。その根底には、何よりも、国家財政の破綻、そして地方交付税特別会計の破綻がある。原資が無尽蔵に存在する訳ではなく、むしろ枯渇している、あるいはそれに近い状態であるのならば、配分額が減少することは当然である。そうすると、分母が大きくなるだけ分け前も小さくなる。

  1990年代に盛んになり、最近になって再び活発になった道州制の議論など、都道府県合併の方向性も打ち出されており、青森県・岩手県・秋田県の三県が既にその動きをみせている。このこと自体からしても、市町村合併が規定路線として扱われていると考えざるをえない。そればかりでなく、最近、片山総務大臣は、市町村合併が永久に続くという趣旨の発言を繰り返している^（３）。その影響なのか、市町村合併特例法に定められた優遇措置の延長も検討されている。

  勿論、これに対して、既定の路線ではないという趣旨の意見も度々主張される。後に述べるように、市町村合併は小手先の政策であり、本来であれば真正面から取り組まれなければならない改革を、極端に言えば回避するための方策にすぎないという趣旨の指摘も少なくない。また、市町村合併特例法などを眺めると、住民自治という観点は、都合のよいところで利用されているにすぎない。以前、この千歳村での講演の際にも述べたように、市町村合併の推進策を検討すると、相互に矛盾するようなメリットを並べるなどの弥縫策的な要素も色濃い。本来の地方分権改革の趣旨からすれば、市町村合併よりも、地方税財政改革のほうが先であり、本筋である。しかし、昨年（2002年）の秋に地方分権推進改革会議が内閣総理大臣に提出した「事務・事業のあり方に関する意見」（通称で「最終報告」とも呼ばれる）、第２次分権改革の根本的課題であったはずの税源移譲（税源再配分）は全く顔も姿も出していない。

  しかし、歴史的にみても、日本において市町村合併は、明治以来、波の強弱があるとは言え、強力に進められてきた。片山総務大臣は、2002年７月20日に大分全日空オアシスタワーにて行われた講演会の席上、これまでの大合併と、現在進められている「平成の大合併」と、それぞれの間に50年間あるいは60年間という時間があることを指摘し、合併にも歴史の流れやパターンがあると主張している^（４）。

  そして、1990年代になって、政府、財界などは、市町村合併を必然的なものと位置づけてきた。このことを、加茂利男教授は「�@少子高齢社会に対応できる活力ある自立的地域社会の形成、�A生活圏や経済圏の広域化に応じた行政体制の確立、�B国と地方をつうじる通じた未曾有の財政危機に対応する効率的な行政体制の実現、�C地方分権時代に応じて自治体の行政能力、人材の育成などをはかれるような行政規模の実現などが緊急に求められており、市町村合併はこのための即効性のある方策だというのです」とまとめられる^（５）。言うなれば、「この国のかたち」を作るための構造改革に必要なものであるということになるのであろう。実際、1990年代に始められた地方分権改革が進められると、国および都道府県から委譲された権限を十分に行使しうるだけの自治体を作る必要があるから、市町村合併は必要であるという主張がなされ、いまや支配的な流れとなっている。広域連合は、少なくとも結果的にみれば市町村合併の前段階として作られたものであるし、特例市や中核市も、こうした風潮から登場したものと考えられる。また、高度経済成長期以来、自動車社会化が進行したことに伴い、住民の生活圏（通勤、買い物など）が拡大したのに対し、行政区域にはあまり変化がみられないことに大きなズレがあることも指摘されている。こうしたことに対応するために、市町村合併が必要である、と主張されるのである^（６）。

  かような議論がどこまで正しいのか、今の私に検討をするだけの能力も時間もない。しかし、介護保険制度が地方財政に悪い影響を与えているという趣旨の話は、所々で聞かれる。また、神野教授が指摘されていることは、結局、日本の政府と地方自治体との間で真の役割分担がなされていないということであろう。とくに、他の先進国に例を見ないほどに地方財政の赤字の幅が巨大な日本では、神野教授、そして他の多くの財政学者などから指摘されるように「地域住民に自分の地域社会の財政をコントロールする権限が与えられていない」^（９）。地方自治法第74条第１項は、条例の制定・改廃請求の対象から地方税などを除外しているし、地方税法は、地方自治体の租税立法権にかなり厳格な枠をはめている。そして、税源配分の見直しは、今年になってようやく議論が進みつつあるようであるが、国の財政赤字の解消が優先されると目されるため、根本的な改革は難しいであろう。

  この点に関連して、滋賀大学長の宮本憲一教授は、市町村合併に関して「日本的な特徴」が現われているものであると述べ、「日本は政治や経済の転換期には必ず市町村合併政策をとるのです」、そして「伝統ある市町村を強制的に合併させることができるというのは、日本の地方自治の弱さを象徴する出来事だと思うのです」と指摘する^（10）。さらに、宮本教授は、地方分権との関係において非常に本質的な事柄を述べている。少し長くなるが、「合併は規定路線なのか？」という問いに対して本質を明らかにする非常に有力な回答になっていると思われるため、引用しておく。

  「そこで、この財政危機の折から、どうやって機関委任事務をはじめ国の事務の増えた自治体の管理運営を行うのかという議論が当然でてくるわけで、そのための政策として市町村合併がでてくるのです。つまり規模の利益論で、合併して規模を大きくすればよい、新しい分権化における受け皿という話になってしまったわけです。」^（11）

�U．合併しないという選択肢は残されているのか？

  しかし、現実の問題として、合併後の長期的展望を脇に置けば―それは、各市町村、そして住民が考えるべき問題であるし、大都市周辺、山間部、離島など、地域によって事情が異なるから一般化することに無理がある―、取り残された小規模市町村にとっては、地方交付税の削減に加え、国庫補助負担金の削減もなされる可能性が高いことから、財政の状況がさらに悪化することになる。

  そして、既に述べたように、政府は、市町村合併特例法失効後も優遇措置を続けることについて検討を始めており、その一方で新たな市町村制度の構築に向けられた取り組みも始めている。自主的に選んだ途であれ、合併から取り残されたのであれ、小規模市町村がいずれは淘汰されるという可能性が高まっている。このことが正当であるか否かと問われるならば、疑問を示さざるをえない。臼杵市長の後藤國利氏も「国は兵糧不足の事態を招いた責任と実情を説明しようとはしません。地方自治体を『兵糧攻め』して、地方を改革しようとしているように見受けられます」、さらには「地方行財政の改革は大切な課題であるにも関わらず、国は市町村合併を推進することにより財政破綻を地方に吸収させようとしているように見えてきます。事態をよく説明しないで合併に追い込み、合併自治体がリストラに苦しまざるを得なくしようというのは一種の策略といえます」と述べている^（12）。

  そして、市町村合併特例法による「手厚い財政措置」の問題がある。とくに合併特例債の問題である。これについては後にも述べるが、地方債制度の濫用であると考えられるばかりでなく、長期的にみても地方財政の健全化や行財政の効率化と矛盾するのではないかと考えられる。実際、合併特例債に頼った場合、長期的には財政がかえって悪化するというシミュレーションもある。「いずれにしても、市町村が合併相手を主体的に判断することなく、明確な地域づくりビジョンもないまま、単に優遇措置欲しさに“焦って”合併すれば、合併後の混乱は避けられない」ということは述べておきたい^（13）。

  政府が市町村合併を本格的に推進し始めた頃、各都道府県は市町村合併推進要綱を策定し、公表した。大分県も、2000年12月に要綱を公表している。この要綱の法的性質について大分県がどのように考えているかは不明であるが、要綱というからには、県が合併の面で市町村を支援するための方策を定めた、内部的効力しか有しない文書であると解すべきである（行政法学でいう行政規則の一種である）。都道府県と市町村とは別人格であるから、県の要綱が市町村に対して直ちに法的な効力を及ぼすと考えるべきではない。

  それはともあれ、この要綱が公表されることで県の姿勢が示されたことに違いはない。実際に、佐伯市と南海部郡をはじめとして、多くの市町村は、この要綱に従う形での合併に向けて動き出した。しかし、実際には、その地域でのつながり、あるいは住民の意識や生活行動などにより、要綱の案とは異なる動きも見られる。大分県では、大田村が最初にその姿勢を見せた。この他、野津町、野津原町が、要綱に示された案と異なる選択をした。また、他の都道府県では、各市町村が要綱で示されたパターン通りに合併を進めようとして、一部の市町村が任意合併協議会あるいは法定合併協議会から離脱するという例も散見される。

  前述の通り、都道府県が示す合併のパターンは、あくまでも、県の支援方策を定めたもの、あるいは県のほうからの提案として考えるべきである。従って、パターンが崩れること自体は予想の範囲内でもある。とくに、大分県の場合、「県が示したパターンはほぼ地方振興局単位の単純なパターンだけに、それ以外の組み合わせを目指す議論や動きが出ることは極めて自然なこと」ではないかと考える^（14）。そのため、「県が当初のパターンにこだわろうとするのなら、もう少し県民や市町村にていねいに説明すべき。現在の動きを踏まえ、『この範囲内であれば組み替えも可能』という、新たなパターンの検討・見直しも必要ではないか」と思われる^（15）。

  ただ、この場合、問題も残る。大分県が懸念しているのは、合併から取り残される市町村が出てくることである。前述のように、合併をする必要がない市町村、あるいは、合併しないという選択をした市町村はともあれ、取り残された小規模市町村にとっては、地方交付税の削減に加え、国庫補助負担金の削減もなされる可能性が高いことから、財政の状況がさらに悪化することになる。私も、この点を懸念している。既に、人口4000人以下の町村に対して地方交付税の削減が行われているが、さらに人口１万人未満の地方自治体に対して、地方交付税の配分額を削減する、さらには権限そのものを大幅に縮小する、というような案が、地方制度調査会や自民党内から出されている。こうした動きが現実の制度になるとすれば、合併の相手がいない市町村は、大分県が懸念するように、市町村として独立して存在しえなくなる。これは、その市町村の住民にとって大変な不利益になるばかりでなく、周辺の市町村や県に深刻な影響を及ぼしかねない、ということを意味する。

  実際に、こうした例が、数として多くはないが各地で見受けられる。大分県では、2002年８月の時点で津久見市がその危険性を帯びていた。西日本新聞2002年８月21日付朝刊24面に掲載された「悩み深き市町村合併 恋人いない津久見市 市職労“独身”提言へ」という記事には、同市職労がまとめた「もてない男のひがみと悩み」というタイトルの報告書の内容が紹介されている。大分県の要綱では、臼杵市と津久見市との合併が案として提示されている。しかし、臼杵市との意見の隔たりは大きく、暗礁に乗り上げる形となった。その原因として、津久見市職労は、職員数の多さと人件費の高さをあげている。詳しいことはわからないが、津久見市は３万人未満の市であるはずで、おそらく、人口1000人あたりの職員数が高いということなのであろう。そこで、市職労は、「事業の民間委託」、「10年間は職員採用を抑制する」、「職員の事務処理能力を1.5倍向上させる」など、全部で５項目の対策を盛り込んだとのことである。津久見市の場合、その後の事情もそれほど変わっている訳ではない。

  また、和歌山県では、とくに田辺市周辺や有田市周辺で複雑な状況となっている。報道などを追ってみても要約することが難しいのではないかと思われるほどであるが、合併から取り残される、あるいは自ら離脱するような動きがあるようである。有田市に隣接する湯浅町は「一般会計の歳出総額に占める公債費の割合が四割を超えている」などの理由により、合併の相手としては敬遠されるようである^（16）。

  さらに、山口県では、実際に合併から取り残されるという事例が生じている^（17）。山口市の北隣にある阿東町は、県の要綱によれば山口市などとの合併という案が示されていた（山口市と一部事務組合を構成している）。しかし、山口市を初めとする２市４町^（18）は、11月に任意合併協議会を立ち上げた際、阿東町をメンバーに入れていない。そこで、阿東町長は、市町村合併特例法が失効する2005年３月までの合併を断念する意向を表明し、町議会も承認した。

  阿東町の人口は、2000年度の国勢調査によれば8420人である。そして、財政力指数^（19）は、1999年度で0.220である^（20）。0.44を下回っているので、過疎地域として指定される要件の一つを充たしていることとなる。人口の減少が続いていることからしても、財政力指数の低下は避けられない。そして、地方交付税制度の見直し次第では、町として独立性を維持できないという結果にもつながる。これは、当然、住民サービスの低下と住民負担の増大を招く。そして、仮に、こうした市町村が単独での存続を模索するとしても、地方交付税などの削減、さらには一層の人口減少により、立ち行きがつかなくなるという危険性も出てくる。そのためにも、合併パターンの見直しが求められるのではなかろうか。

  その上で、一つの、政府などによって少なくとも中核部分の制度化の可能性が高い西尾私案を概観することとしたい。ここに、小規模市町村の行方が示唆されているからである。

  西尾教授は「基礎的自治体が極力都道府県に依存」しないことを理想としている。そのために「少なくとも、福祉や教育、まちづくりに関する事務をはじめ市が現在処理している程度の事務については、原則としてすべての基礎的自治体で処理できるような体制を構築する」ために規模を拡大するというのである。

  次に、議員が減るという話であるが、これは、地方自治法第91条に定められている事柄であり、各市町村の条例で具体的な数を定めるものであるので、当然、減少することになるであろう。但し、市町村合併特例法第６条により、合併したからと言ってすぐに議員の定数削減が行われる訳ではない、という点には注意を要する。

  最後に職員である。既に何度か紹介しているように、市町村合併論者は、多くの場合、行政の効率性を最大のメリットとしてあげる。その際、注目されるのが市町村職員数および人件費である。既に論文などでも紹介しているので、ここでは詳しく述べないが、一般的に、小規模な市町村ほど、人口1000人当たりの職員数は増加する傾向にある。そして、そのような自治体の多くは、職員の人件費すら、自らの税収で賄うことができないという状況にある。総務省なども、現行の地方税制度に問題があることを承知しているのであるが、様々な抵抗があって見直しは難しい。そこで、目に付きやすいところとして議員や職員の削減があげられる。昨今、民間企業では財務体制の合理化の一環として人員削減が行われているため、とくに主張されやすいのであろう。

  実際の例として、度々引き合いに出される兵庫県篠山市をここでも例としてあげるならば、1999年の合併時には職員が742名であったが、2001年には664名となっており、さらに、2004年までに60人を削減するとのことである。内訳をみると、旧西紀町の支所で82名→11名、旧今田町の支所で73名→11名、旧丹南町の支所で174名→20名、などとなっている^（21）。

  篠山市の場合、合併特例債でおよそ197億円が使えるようになったという^（22）。この金額を合併特例債によって調達しえたものと仮定するならば、その７割は元利償還金として地方交付税に算入されることになる。単純に言うならば、地方交付税によって面倒を見てもらえるという訳である。しかし、残りの３割、およそ59億円は、将来、篠山市自体の負担となる。市町村合併によって合併特例債バブル、そしてモラル・ハザードとも言うべき現象が起こる可能性が指摘されているが、篠山市の例は、その可能性の実現を示唆するものである。現に、篠山市でも大型の公共事業が次々になされており、少なからぬものが合併特例債に関係するものであると指摘されている。他に、政令指定都市を目指して合併する静岡市と清水市の場合も、おそらくは合併特例債に目を付けたと思われるビッグ・プロジェクトが目白押しという状態にある。

  以前にも紹介したように、合併のメリットとして、住民へのサービスは高水準にシフトし、逆に住民の負担は低くなると主張される。よく考えなくとも、この話がそのまま素直に成立する訳でないことは明らかである^（23）。もっとも、中西啓之教授は、「地方税、特に住民税についていえば、合併をしたからといって、特に増えるわけではありません。現行の地方税の大枠は地方税法で定められており、地域や自治体の規模による差はほとんどありません。住民一人一人の所得、あるいは法人の所得が増大しない限り、合併しようとしまいと、住民税の総額に変化はありません。したがって、合併してもしなくても、地方税の総額に大きな変化はありません」と述べる^（24）。むしろ、地方交付税の変化が大きいという訳である。

  住民の負担という点でも、篠山市の例は示唆に富んでいる。同市の行財政改革実施計画によると、合併をスムーズに行うために公共料金を（法律に定めがあるものを除いて）最も安い町のものに統一したこともあって、住民の負担増とサービスの切り下げが盛り込まれている。各種補助金、各種助成金の打ち切りも検討されることになる。しかし、このような改革を全て行ったとしても12億8000万円ほどの削減効果に留まるという^（25）。

  また、合併特例債との関係で、地方債の残高が増加していることにも注意しなければならない。篠山市の場合、合併前の1996年度では４町を合わせて202億円、1998年度では合わせて235億円ほどであったが、2000年度には373億円ほどになっている。そして、長期債務（地方債と債務負担行為を足し合わせたもの）から積立金を差し引いて得られる財政負担の額は、1996年度で４町合わせて196億円ほどであったが、2000年度には384億円ほどになっている。

  （１） 「市町村合併―合併のメリット・デメリット―」（第７回「食と水を考える会」主宰講演会、2001年１月27日）、「市町村合併―合併しなかった場合に生じうる問題を中心に―」（第11回「食と水を考える会」主宰講演会、2002年１月12日）。なお、「市町村合併―合併のメリット・デメリット―」の草稿、および「地方自治の新たな動き―地方分権および広域行政を中心に―」〔宮崎県市町村職員一般研修（平成13年度第２回職員一般研修）、2001年９月３日〕の草稿を基にしたのが、論文「地方分権下の市町村合併」であり、大分大学教育福祉科学部研究紀要24巻１号（2002年）71頁以下に掲載された。

  （２） この時の草稿に加筆修正を加えたものが、論文「日本における地方分権に向けての小論」として大分大学教育学部研究紀要20巻２号（1998年）191頁以下に掲載された。

  （３） 小林良彰＝片山虎之助「対談地方の選択［特別編］第21回」月刊ガバナンス21号（2003年）19頁。

  （４） この講演会の模様を私のホームページで紹介しているので、参照されたい（「『地方自治講演会』レポート」）。

  （５） 加茂利男『市町村合併と地方自治の未来―「構造改革」の時代のなかで―』（2001年、自治体研究社）６頁。なお、加茂教授がまとめられたもののうち、�Cについては、ただ合併したから行政能力が向上する訳ではない、ということを指摘しうる。

  （６） しかし、こうした主張については再検討を要する。自動車社会の進展は、深刻な環境問題を引き起こすのみならず、市街地（中心地）の空洞化、経済活動などの面における中心都市（大分県であれば大分市、九州全体であれば福岡市）への集中化、その裏面にある周辺部の過疎化　（などの衰退）をもたらし、激化させる。

  （７） 拙稿「電子自治体と行政法体系―導入部的・試論的な考察―」ハイパーフラッシュ（大分県発行）25号９頁による。

  （８） 以下、神野直彦『地方自治体壊滅』（1999年、NTT出版）97頁による。

  （９） 神野・前掲書101頁。

  （10） 柴田徳衛＝宮本憲一「都市と農村を考える―地方自治の学び方―いま、自治を発展させるためには何が必要か―」季刊自治と分権第10号（2003年）30頁。なお、これは対談記事である。

  （11） 柴田＝宮本・前掲30〜31頁からの抜粋。

  （12） 後藤國利「兵糧攻めに耐えぬく準備はすすんでいます〜市町村合併の問題点（５）〜」（「フロム市長⇔トゥ市職員」559号、2002年10月22日付）。引用は、後藤國利氏のホームページによる。http:/www.jititai.com/d/to_syokuin/FROM559.htm

  （13） 大分合同新聞2002年11月26日付朝刊１面の記事「揺れる合併―崩れ始めた県のパターン ６：県のスタンス 共存共栄の精神で議論を」に掲載された私のコメント部分。

  （14） やはり大分合同新聞2002年11月26日付朝刊１面の記事に掲載された私のコメント部分。同記事によると、大分県市町村振興局も、県が示したパターンとは異なる結果になっても仕方がないという趣旨の見解を取るようである。但し、パターンを示したことによって合併の論議は速かったとも述べている。

  （15） やはり大分合同新聞2002年11月26日付朝刊１面の記事に掲載された私のコメント部分。

  （16） 重森曉＝関西地域問題研究会編『検証・市町村合併―合併で地域の明日は見えるか―』（2002年、自治体研究社）213頁［佐古田武士担当］。同書215頁によると、御坊市や海南市にも同様の傾向がみられるとのことである。

  （17） 読売新聞2002年12月６日付朝刊（山口版）に「相手がいない〜「合併あきらめた」山口・阿東町長が表明」という記事が掲載されている。ここでは、読売新聞社のホームページを参照した（http://kyushu.yomiuri.co.jp/news/news0212/news1206e8.htm）。

  （18） 詳細は不明である。

  （19） 財政力指数は、普通地方交付税の算定に用いられる基準財政収入額を基準財政需要額で除して得られた数値であり、地方自治体が標準的な行政活動をなす際に必要とされる経費のどの程度までを独自の税収入により賄うことができるかを示すものである。

  （20） 山口県の56市町村では36番目の位置にある。参考までに記すならば、大分県南海部郡の各町村の財政力指数は、高いところで0.243、低いところで0.094である。佐伯市の財政力指数は0.491である。

  （21） この段落に記した内容については、重森曉＝関西地域問題研究会編・前掲書35頁［重森曉担当］を参照した。このことから、旧篠山町の部分では413名→622名と、職員数が増加していることになる。

  （22） 小西砂千夫『そこが知りたい市町村合併―当事者たちの証言―』（2001年、日本加除出版）121頁（篠山市公営企業部長で元合併協議会事務局長の上田多紀夫氏による発言。肩書きは当時のもの）による。上田氏は、合併したことで行政サービスの質的変化を訴えており（同書120頁）、合併のデメリットとしてあげられている「地域の独自性と文化を失う」という点について「ＩＴ技術の重要性が言われているなかで、きめ細かい行政ができないなんていう指摘は実態を伴わない」とも述べている（同書112頁）。

  （23） 拙稿「地方分権下の市町村合併」91頁註18）において指摘したように、合併で誕生する新市の姿によっては、地方税財政制度上、新たな負担が生じる。地方税法第701条の30に規定される事業所税である。最近では、静岡市と清水市との合併に関して問題となった。静岡市は中核市であるため、事業所税の課税団体となっている。これに対し、清水市は非課税団体であった。しかし、両市が合併した場合、政令指定都市となることが予定されているため、新しい静岡市は事業所税の課税団体となる。このことから、清水市に事業所などを置く企業については増税となる。同じような例は、おそらく、他の税などについても起こりうる。また、佐賀関町および野津原町に、事業所税の納税義務者となりうる企業がどの程度存在するかはわからないが、大分市と合併するならば、当然、少なからぬ企業にとって増税となる。

  （24）  中西啓之『改訂新版市町村合併―まちの将来は住民がきめる―』（2002年、自治体研究社）86頁。

  （25）  この段落を含め、篠山市の状況については、重森曉＝関西地域問題研究会編・前掲書60頁［柏原誠担当］を参照した。

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